Странная Стратегия

Новости морского транспорта

Издательство «Морские вести России» продолжает публикацию мнений, точек зрения и откликов на предложенное ФГУП «Росморпорт» обсуждение разработанной им «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года». Надеемся, что данная статья не станет последней, хотя позиция авторов может не совпадать с редакционной точкой зрения. Тем не менее, приглашаем всех желающих профессионалов высказаться в отношении стратегического документа, в соответствие с которымнам всем предстоит жить и работать как минимум ближайшие 20 лет.

Морская коллегия при Правительстве РФ на заседании во Владивостоке 28 сентября 2012 года рассмотрела вопросы, решение которых требует конкретных мер для достижения целей национальной морской политики. Однако подготовка к рассмотрению морских проблем прошла иначе, чем того требует регламент работы Морской коллегии и её Научно-экспертного совета (НЭС). В частности, членам коллегии и специалистам предложили обсуждать «Стратегию развития морской портовой инфраструктуры России», представленную вместо ранее заявляемой «Стратегии развития морских портов Российской Федерации».

В этом, прежде всего, проявился конфликт межведомственных интересов, а также конфликт между морской практикой и юридической техникой, заложенный в Федеральном законе от 08.11.2007г. 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». О последнем конфликте в журнале «Морские порты» уже была статья «Чем грозит конфликт?» («МП» 1 за 2008 год). Кроме того, в статье «Перспективы реформирования управления в морских портах» («МП» 6 за 2009 год) были рассмотрены вопросы, касающиеся роли администрации порта при переходе к модели «Порта-территории».

Между тем, за прошедшее время реформирование в морских портах осуществлялось таким образом, что интересы ведомств, отличных от транспортного, до сих пор остаются в тени. Появление указанного выше проекта Стратегии с другим названием вызывает необходимость возвращения к поставленным ранее задачам.

А.И.ЖУКОВ, старший научный сотрудник ФГБ НИУ «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) Минэкономразвития России и РАН

Впервые в практике работы по подготовке к заседанию Морской коллегии при Правительстве РФ проект документа, выносимый на рассмотрение (в данном случае «Стратегия развития морской портовой инфраструктуры России на период до 2030 года»), не был представлен заблаговременно в секретариат Морской коллегии, как это предусмотрено регламентом её работы, а был вывешен на сайте ФГУП «Росморпорт», причем откорректированный вариант появился там лишь накануне заседания Научно-экспертного совета (НЭС). По этой причине члены НЭС Морской коллегии не смогли своевременно ознакомиться с документом, соответственно, анализ замысла, структуры и содержания не проводился.

Дискуссия по проекту Стратегии возникла на самом заседании Морской коллегии, а в протокол было внесено поручение: «Минтрансу России доработать указанную Стратегию с учетом состоявшегося обсуждения, а также поступивших в Морскую коллегию замечаний и предложений и организовать ее согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке». Однако можно предположить, что многие из поступивших предложений внести в данный проект будет весьма затруднительно.

ХОД СОБЫТИЙ

Чтобы установить причины сложившегося положения рассмотрим ход событий. В декабре 2010 года распоряжением Правительства РФ от 08.12.2010 г. 2205-р была утверждена «Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации на период до 2030 года». Одновременно «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года» предусматривает наряду с осуществлением основных видов морской деятельности и несколько видов обеспечения (администрирование, экономическое, безопасности, кадровое и информационное, которые отражены в разделе 4). Логичным представлялось продолжение разработки специального концептуального документа в этом направлении, то есть разработка «Стратегии развития морских портов Российской Федерации» с целью всестороннего обеспечения всех видов морской деятельности. Именно такое поручение и было подписано заместителем Министра транспорта РФ В.А.Олерским.

После этого разработка указанной Стратегии проходила следующим образом (этапы разработки указаны на сайте ФГУП «Росморпорт»).

28 мая 2010 года у заместителя Министра транспорта РФ В.А.Олерского состоялось совещание по вопросу разработки «Стратегии развития морских портов Российской Федерации». В соответствии с протоколом от 28.05.2010 г. ОВ-43 этого совещания Департаменту государственной политики в области морского и речного транспорта было поручено подготовить проект Приказа Министра транспорта РФ об образовании рабочей группы по разработке «Стратегии развития морских портов Российской Федерации».

30 июля 2010 года был издан приказ Министерства транспорта РФ 167 «О создании рабочей группы по разработке «Стратегии развития морских портов Российской Федерации». В соответствии с ним ФГУП «Росморпорт» должен был подготовить и направить на согласование членам рабочей группы и заинтересованным министерствам, ведомствам и организациям проект технического задания по разработке Стратегии с учетом подробного анализа существующих и перспективных технологических возможностей перегрузочных мощностей. (Закон о морских портах, Морская Доктрина и Стратегия развития морской деятельности в этих документах не упоминаются. В НЭС и аппарат Морской коллегии при Правительстве РФ документы по этому проекту официально не представлялись).

В июне 2010 года ФГУП «Росморпорт» были разработаны проект развернутого технического задания по разработке «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России» и выполнению вспомогательных модулей, а также предварительный план-график реализации соответствующих мероприятий. При этом документально решение об изменении названия не было обосновано. (!)

16 июля 2010 года в целях обеспечения координации действий ФГУП «Росморпорт» приказом генерального директора ФГУП «Росморпорт» 393 была создана рабочая группа по подготовке проекта «Стратегии развития инфраструктуры морских портов Российской Федерации».

7 июля 2010 года ФГУП «Росморпорт» направил обращение к главам приморских субъектов РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти и иных заинтересованных организаций с просьбой рассмотреть проект технического задания на разработку «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России» и направить замечания и дополнения по данному документу в адрес ФГУП «Росморпорт» (реквизиты этого документа не указаны).

29 июля 2010 года были подведены итоги открытого запроса предложений по выбору организации на разработку «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России» и выполнению вспомогательных модулей (подпроектов) для нужд ФГУП «Росморпорт». В соответствии с решением конкурсной комиссии победителем открытого запроса предложений признано ГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации».

17 ноября 2010 года в рамках круглого стола «Пути реформирования морской портовой инфраструктуры Российской Федерации» состоялась презентация концепции «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры Российской Федерации». По итогам заседания участники круглого стола приняли резолюцию.

14 апреля 2011 года генеральный директор ФГУП «Росморпорт» Игорь Русу презентовал «Стратегию развития морской портовой инфраструктуры России» на заседании Морского совета при Правительстве Санкт-Петербурга.

1 июля 2011 года на заседании Совета Росморречфлота и.о. генерального директора ФГУП «Росморпорт» Андрей Лаврищев сообщил о завершении разработки «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года».

В декабре 2011 года по предложению Росморречфлота вопрос «О Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года» был внесен в повестку для Морской коллегии при Правительстве РФ.

СТАТУС ПРОЕКТА И НЕДОЧЕТЫ

Каков же статус этого проекта? Является ли такая Стратегия ведомственным, межведомственным или надведомственным документом? В какой степени Федеральный закон от 08.11.2007 г. 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является стимулом для разработки проекта соответствующей Стратегии? Является ли Минтранс России и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти и организации (в том числе ФГУП «Росморпорт») главными органами управления в области реализации национальной морской политики, управления и обеспечения морской деятельности Российской Федерации?

7 декабря 2011 года состоялось совместное заседание членов секций Морского совета при Правительстве Санкт-Петербурга: по портам и береговой инфраструктуре; по морской и речной транспортной деятельности; по морскому и речному туризму; по обеспечению экологической безопасности морского и речного судоходства.

В представленный на рассмотрение проект «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года» было рекомендовано внести ряд предложений и замечаний.

Было отмечено, что используемый в проекте понятийный аппарат не соответствует действующим нормативным правовым актам Российской Федерации. В первую очередь, данное замечание относится к понятию «порт». В зависимости от контекста в разных частях проекта это понятие используется и для обозначения Администрации морского порта, и операторов порта, и ФГУП «Росмортпорт». Было предложено использовать в рассматриваемом проекте понятие, закрепленное в Федеральном законе 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Кроме того, отмечено, что в Стратегии отсутствуют мероприятия по развитию и совершенствованию системы управления портовой инфраструктурой. Стратегия должна в краткой и четкой форме формулировать цели и задачи развития портовой инфраструктуры в контексте общих целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации как инструмент реализации национальной морской политики Российской Федерации. Рационально сократить перечень целевых показателей. Исключить явно неактуальные.

Было предложено доработать региональные аспекты управления морской портовой инфраструктурой. Предложить механизмы повышения полномочий регионов в управлении портами.

Какова должна быть система обеспечения морской деятельности?

Исходя из сложившейся обстановки и состояния блока концептуальных документов и законодательных актов можно предположить, что «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года», «Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» и другие концептуальные документы создали благоприятные условия для реализации национальной морской политики Российской Федерации в современных условиях.

Исходя из общей структуры «Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года» и при наличии утвержденной «Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» и в их развитие представляется целесообразной разработка документа с названием «Стратегия развития морских портов Российской Федерации».

Морские порты при применении модели «порт-территория» целесообразно рассматривать как объекты, осуществляющие комплексное обеспечение всех видов морской деятельности. В ней должны быть отражены и сбалансированы между собой не только цели и задачи отраслей (видов) морской деятельности, но и отражены интересы Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований. Для этого необходимо сформировать модель и её описание для «порта-территории».

В связи с развитием законодательства, особенно под действием Федерального закона 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», актуализировались стратегические проблемы развития морской деятельности, требующие проведения очередного этапа реформ морского управления, в том числе изменения структуры федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Однако ни отраслевые федеральные органы исполнительной власти, ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления в приморских городах не привлечены к управлению конкретными морскими портами и к развитию их инфраструктуры.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ВЫХОДУ ИЗ ТУПИКА

На новом этапе развития для достижения целей национальной морской политики Российской Федерации требуется решение новых задач по повышению морской мощи государства. При этом требуется развитие как системы перевозок (транспортная логистика), путей сообщения (морских, водных и других), так и развитие разнообразных средств и систем передвижения.

В широком смысле, пути сообщения — это объекты инфраструктуры государства, в том числе для обеспечения всего спектра видов морской деятельности Российской Федерации. Но с учетом приватизации и изменения финансово–экономических условий изменились условия создания и использования средств передвижения.

В ещё более широком смысле, для развития морской деятельности необходимо восстановление Морского министерства и входящего в него Главного гидрографического управления и других органов, а также тщательный анализ роли, функций и значения этого ведомства в современных условиях.

Понятие транспорт обусловливает объединение и совместное решение вопросов о путях сообщения и средствах передвижения. Однако наличие трассы или магистрали не гарантирует её наполнение до пределов пропускной способности, и наоборот, пробки на дорогах означают превышение пропускной способности магистрали за счет превышения общего количества средств передвижения. Пока обе составляющие транспорта были в прямом управлении государства — проектирование городов (транспортных узлов) справлялось с этой задачей успешно. Теперь пути сообщения и средства передвижения должны развиваться по разным правилам. Коммуникации имеют общественную основу, а средства передвижения — частную или ведомственную, но при этом и частные, и ведомственные средства передвижения являются пользователями путей.

Инициатива по разработке «Стратегии развития морских портов Российской Федерации» и поручение ФГУП «Росморпорт» подготовить её проект были своевременными и могли сыграть важную роль в развитии пакета концептуальных документов в области национальной морской политики. Однако название Стратегии было изменено, а спектр решаемых проблем оказался ограничен лишь прогнозом величины потоков основных видов грузов.

Учитывая, что «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года» содержит перечень стратегических направлений обеспечения морской деятельности, «Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» определяет потребности в этом направлении, а Федеральный закон 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» создал юридические условия для реформы устройства морских портов и системы управления в них, в целом «Стратегия развития морских портов Российской Федерации» представляется необходимой составной частью пакета документов, которая должна определять вопрос обеспечения морской деятельности.

По результатам рассмотрения на Морской коллегии вопроса о «Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года» представляется полезным рассмотреть предложения по развитию морских портов для административного (администрирование морской деятельности), навигационно-гидрографического, поисково-спасательного, кадрового и других видов обеспечения морской деятельности Российской Федерации, а также роль портовых городов как пунктов управления морской деятельностью в морских районах.

Указанные выше проблемы затрагивают основы административно-территориального деления приморских субъектов РФ и их муниципальное устройство. По сути, требуется наработка новых подходов к внутреннему устройству портовых городов.

Представляется важным рассмотреть вопрос о необходимости формирования научного направления для разработки вопросов государственного управления территориями субъектов РФ и городами. Эти города имеют основания претендовать на статус города федерального значения, как это установлено, например, для города Байконура. Это же направление актуально в деле формирования административного управления прибрежными морскими акваториями РФ.

Похожие публикации

Ваш отзыв